当前位置:首页 >> 法律服务>> 法规查询 >> 法律动态

《关于进一步推进安全生产领域改革发展的实施方案》的解读

来源:首都之窗 发布时间:2018年01月02日

 2017年11月9日,市委、市政府印发了《进一步推进安全生产领域改革发展的实施方案》(京发〔2017〕24号)(以下简称《实施方案》),明确了北京市深化安全生产领域改革的发展蓝图和路径,是指导未来一个阶段安全生产领域改革发展的纲领性文件。

  一、此次出台《关于进一步推进安全生产领域改革发展的实施方案》的主要背景

  党的十八大以来,以习近平同志为总书记的党中央高度重视凝聚改革共识、筑牢思想根基,深刻勾画改革的时代路径,从“四个全面”战略布局到“五位一体”总体布局,改革的顶层设计成为实现中华民族伟大复兴中国梦的战略指引。2016年10月11日,习近平总书记主持召开中央全面深化改革领导小组第28次会议,审议通过了中央《意见》。以党中央、国务院名义印发安全生产方面的文件,历史上还是第一次,充分体现了以习近平同志为核心的党中央对安全生产工作的极大关心,标志着我国安全生产事业进入新的发展时期,安全生产领域改革发展迎来了新的春天。北京市委、市政府研究出台《实施方案》,是深入学习贯彻党的十九大精神、以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导,深入贯彻落实中央《意见》,进一步增强“四个意识”,提高政治站位,坚持首善标准,提升安全生产治理水平的具体体现。

  二、北京市安全生产领域改革总体思路

  2014年年初,北京市提出了推进安全生产的法治化、标准化、信息化、社会化建设,构建安全生产责任体系、隐患排查治理体系、安全预防控制体系,筑牢安全生产基层基础工作的改革总任务,也就是我们通常说的“四化三体系双基”总任务。遵循这个思路,在“四化三体系双基”总任务取得阶段性成果的基础上,我们在贯彻落实中央《意见》,制定本市《实施方案》时,将本市改革的总体思路定位为:认真学习贯彻党的十九大精神,以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导,牢固树立“四个意识”,坚持安全发展,坚持首善标准,以深化安全生产领域改革创新为引领,以整体推进安全生产治理体系和治理能力现代化为主线,着力补短板、强融合、抓落实、促平衡,进一步提高安全生产法治化、标准化、信息化、社会化水平,为建设国际一流的和谐宜居之都创造良好的安全生产环境。

  三、《实施方案》为设定的工作目标

  《实施方案》设定了两个阶段目标:“到2020年,全市安全生产依法治理、综合治理、源头治理、系统治理得到有效落实,安全生产责任体系、隐患排查治理体系和安全预防控制体系基本建成;重点行业领域安全生产状况持续改善,城市运行安全保障水平明显提高,重特大生产安全事故得到有效遏制,一般和较大生产安全事故总量持续下降”。“到2035年,全面实现安全生产治理体系和治理能力现代化,市民安全文明素质全面提升,安全生产保障能力和事故应急处置能力显著增强,安全生产和职业病危害防治工作迈入国际先进城市行列”。第一个目标主要是全力遏制重特大事故的发生,使广大人民群众切实感受到安全环境的改善和安全感的提高;第二个目标则是在完成第一个目标的基础上,取得安全生产工作更加稳固、更加本质的进步,实现安全生产体系的科学、成熟和现代化。特别是迈入国际先进城市行列这一目标,在全国来看还是比较领先的。这也符合北京市建设国际一流和谐宜居之都对安全生产工作的内在要求。

  四、北京市安全生产领域改革主要任务

  《实施方案》坚持改革创新、重点突破,从五个方面提出了一系列改革举措和工作任务,具有理论与实践相统一、继承与创新相结合的鲜明特征,是做好本市安全生产工作的一套“组合拳”。

  (一)进一步健全落实安全生产责任制。长期的实践经验表明,责任制是最直接、最有效的制度力量,任何一个方面的责任制缺位,都会留下监督和管理上的漏洞,埋下事故发生的隐患。为此,《实施方案》从6个方面提出明确要求:

  一是强化党委和政府领导责任。主要是落实“党政同责、一岗双责、齐抓共管、失职追责”的要求,明确了地方各级党委、政府的安全生产职责。强调了党政主要负责人是本地区安全生产第一责任人。

  二是明确部门监管责任。按照“三个必须”的原则,明确了3类部门(安全生产监督管理部门、负有安全监管职责的部门,其他行业领域主管部门)的各自职责。

  三是严格落实企业主体责任。主要强调了企业必须履行的安全生产法定责任。法定代表人和实际控制人同为安全生产第一责任人。引导国有企业发挥示范带头作用,并提出具体措施在市属国有企业所属具有生产经营活动、规模以上的二级及以下单位,实行安全总监制度。

  四是完善履职监督机制。明确各级政府要开展安全生产工作考核。强化安全生产督察,提出每年对各区(含北京经济技术开发区)督察一遍,每两年对市政府有关部门督察一遍。建立市属国有企业安全生产考核制度和企业负责人年薪与安全生产绩效挂钩制度。

  五是强化考核结果应用。逐步加大安全生产在政府绩效考核、社会治安综合治理、精神文明建设等考核中的权重。考核结果要报送同级组织部门,作为干部选拔任用、职务晋升、奖励惩处等工作的重要参考。

  六是严格责任追究。制定本市党政领导干部任期安全生产责任制实施细则,依法依规制定各有关部门安全生产权力清单和责任清单,尽职照单免责、失职照单问责。建立企业全过程安全生产责任追溯制度,根据事故各方责任依法实施行业禁入。

  (二)完善安全监管体制。科学严密高效的监管监察体制是做好安全监管工作的组织保障。为此,《实施方案》从5个方面作出部署:

  一是强化安全生产委员会议事协调职责。加强各级安全生产委员会组织领导,强化安全生产委员会办公室职责。明确各区安全生产监督管理部门要进一步完善机构,充实力量,做好区安全生产委员会办公室日常工作。

  二是完善重点行业领域安全监管体制。要求市、区负有安全生产监督管理职责的部门要设立或明确承担安全生产监督管理职责的机构。根据实际工作需要,合理配备市级行业主管部门的安全监管力量。完善危险化学品安全监管工作体系,进一步研究民航、电力、铁路等行业属地监管责任,积极配合国家有关部门做好行业监管、区域监管的有效衔接。落实商品交易市场等行业领域安全监管责任,消除安全监管空白。

  三是完善区域安全监管执法体制。明确市、区要统筹加强安全监管检查力量,重点充实区级安全监管执法检查人员,强化街道(乡镇)安全监管检查力量建设。完善功能区安全生产监管体制。要求天安门地区管委会、北京西站地区管委会设立或明确承担安全生产监督管理职责的机构。

  四是健全安全生产应急管理体系。全面规范预案体系,加强应急管理体制、机制建设。建立应急救援现场指挥官制度,加强应急救援专业化体系建设。组建专业的危险化学品运输事故应急处置队伍。

  五是推动京津冀安全生产协同发展。创新性提出要巩固完善京津冀安全生产协同工作机制。建立健全京津冀一体化应急救援机制,推进京津冀安全生产地方标准建设,推动区域安全生产协同发展。

  (三)大力推进安全生产依法治理。建立科学长效的安全生产是法治体系,是安全生产领域贯彻落实“依法治国”方略和依法行政方式的必然要求。为此,《实施方案》从6个方面作出部署:              

  一是健全法规规章和标准体系。提出建立健全安全生产法律法规立改废释工作协调机制。加快修订《北京市安全生产条例》《北京市燃气管理条例》。积极推进重点领域的立法工作。明确了市安全监管部门、市有关部门、市标准化行政主管部门在安全生产地方标准制定、实施、监督工作方面的各自职责。 

  二是建立完善安全准入负面清单制度。切实推动经济存量中高危险、高污染、高耗能、高职业危害生产企业的关停或退出。建立重大项目建设安全风险评估制度。构建重点行业领域安全生产负面清单,并纳入本市工业污染行业、生产工艺调整退出及设备淘汰目录。

  三是规范监管执法行为。完善安全生产监管执法制度和程序。全面梳理重点行业领域企业执法检查项目,加大执法检查和行政处罚力度。研究提出推进安全生产与职业健康综合执法的意见。健全安全生产违法线索通报、案件移送与协查机制。 

  四是完善执法监督机制。建立领导干部非法干预安全生产监管执法的记录、通报和责任追究制度。加大安全生产执法检查信息公开力度。建立执法行为集体审议制度和重大行政执法决策机制。完善安全生产执法纠错制度,保证执法严明、有错必纠。 

  五是健全监管执法保障体系。深入开展监管执法机构规范化建设,制定安全生产执法装备配备标准。建立完善负有安全生产监督管理职责的部门监管执法检查经费保障机制。建立安全生产监管执法人员依法履行法定职责制度。深入推进执法检查信息化建设。大力推进安全生产实训基地建设。

  六是完善事故调查处理机制。完善事故调查组组长负责制。完善事故调查报告内容,设立专业技术和安全管理问题专篇,及时向社会公开事故调查报告。加强生产安全事故调查技术支撑体系建设。要求各区安全生产监督管理部门要成立生产安全事故调查处理的专门机构,建立专项保障经费。

  (四)推进安全预防控制体系建设。有效预防事故,必须坚持关口前移,积极构建风险分级管控、隐患排查治理双重预防机制,力求把事故消灭在萌芽状态。为此,《实施方案》从8个方面提出具体要求:

  一是坚持源头安全风险管控。强调各级政府要建立完善安全风险评估与论证机制。城乡规划布局、设计、建设、管理等各项工作必须以安全为前提,实行重大安全风险“一票否决”。充分考虑城市规划建设的整体安全性,建立规划环节安全风险管控制度。

  二是强化区域安全风险控制。强调各级政府要加强对重点区域、重点单位和重点工程安全风险的研判和管控。要建立重大危险源管理档案,制定“一对一”专项应急预案。设立社区、村安全生产巡查员,将风险预防工作延伸覆盖到所有社区、村。推动安全生产综合治理纳入网格化管理体系。

  三是强化企业预防措施。规定企业要定期开展风险评估和危害辨识。建立重大隐患治理情况向负有安全生产监督管理职责的部门和企业职代会“双报告”制度。严格执行安全生产和职业健康“三同时”制度。推进企业安全生产标准化建设,提升安全生产标准化达标创建质量。

  四是建立隐患治理监督机制。加快制定生产安全事故隐患分级和排查治理标准。负有安全生产监督管理职责的部门要建立与企业隐患排查治理系统联网的信息平台。强化隐患排查治理监督执法。严格重大隐患挂牌督办制度。 

  五是强化城市运行安全保障。积极开展安全发展示范城市创建活动,推进安全社区和安全文化建设示范企业创建工作。强调各区、各部门要定期排查本地区、本行业领域安全风险点、危险源,构建系统性、现代化的城市安全保障体系。加强非首都功能疏解过程中各类安全风险管控。完善大型群众性活动安全管理制度。

  六是加强重点领域工程治理。加强重点行业领域安全生产专项整治,有效防范和遏制各类生产安全事故。实施安全生命防护工程建设。加强轨道交通、高速铁路等防灾监测、安全检测及防护系统建设。

  七是推动高危行业转型和有序退出。严控高危行业企业增量,有序疏解存量。编制危险化学品管控正面清单,强化对五环路内危险化学品使用的管控。全市煤炭开采行业于2020年全部退出。加快金属非金属矿山关闭退出,大力加强尾矿综合利用,积极实施尾矿库销库。

  八是建立完善职业病防治体系。提出将职业病防治纳入政府民生工程及安全生产工作考核体系,制定《职业病防治规划(2017-2020年)》。将职业病失能人员纳入社会保障范围。加强企业职业健康监管执法检查。

  (五)夯实安全基础保障能力。安全生产重在强基固本。为此,《实施方案》从6个方面提出要求:

  一是完善安全投入长效机制。加强市、区财政安全生产隐患排查及应急相关资金使用管理,加大安全生产与职业健康投入,强化审计监督。完善企业安全生产费用提取和使用监督办法,组织开展专项执法检查。制定鼓励引导安全产业发展的指导意见,积极培育安全产业发展示范园区。

  二是加强基层安全生产工作保障。要求各乡镇(街道)要成立乡镇长(街道办事处主任)为主任、有关成员组成的安全生产委员会,办公室设在乡镇(街道)相关科室,并进一步充实工作人员力量。加强基层专职安全员队伍规范化建设。进一步加强专职安全员队伍党组织建设,增强队伍的凝聚力战斗力。

  三是建立安全科技支撑体系。支持安全生产和职业健康领域科研项目建设,推动符合条件的高等院校、科研机构建立安全生产博士后科研流动站、工作站和院士专家工作站。组织开展“北京市安全生产领域学科带头人”评定工作。开展事故预防理论研究和关键技术装备研发。加快安全生产信息化建设,建立安全生产大数据信息平台。

  四是健全社会化服务体系。提出将安全生产专业技术服务纳入本市服务业发展规划,大力培育安全工程师事务所等多元化服务主体。建立政府购买安全生产服务制度。支持安全生产领域社会组织、中介服务机构组建安全生产自律联合体。鼓励中小微企业采取订单式、协作式购买运用安全生产管理和技术服务。

  五是发挥市场机制推动作用。加快本市安全生产信用体系建设。研究制定工伤预防工作实施意见,加强工伤预防项目基金管理。建立健全安全生产责任保险制度,切实发挥保险机构参与风险评估管控和事故预防功能。

  六是健全安全宣传教育体系。将安全生产监督管理纳入各级党政领导干部教育培训内容。加强中小学安全教育,把安全生产纳入农民工技能培训内容。研究利用疏解腾退的工业厂区遗址,改造建设应急、培训、宣传教育功能于一体的北京市安全生产体验式基地。加强安全生产公益宣传,深入开展“安康杯”竞赛等品牌建设活动。完善安全生产举报投诉体系,建立企业职工安全生产志愿者队伍。

  五、落实《实施方案》的保障措施

  在制定《实施方案》时就始终把保障措施作为重中之重,在每一部分改革任务之后都明确了落实单位和完成时限。同时在《实施方案》第三部分保障措施中对相关工作提出了工作要求。一是要加强组织领导。要求各单位要把推进安全生产领域改革发展工作列入重要议事日程。要不断完善工作机制,及时研究解决工作中遇到的关键问题。要因地制宜,吸引更多社会资源参与安全生产工作。二是要抓好任务落实。要求各任务落实单位要高标准完成职责范围内的各项任务。2018年3月底前,各单位要制定推进安全生产领域改革发展的具体实施办法,确保各项改革措施和工作要求落到实处。三是要强化督导考核。市委市政府安全生产督察组、市安全生产委员会要将安全生产领域改革发展纳入年度安全生产工作督察和综合考核的重点内容,对各单位进行督导考核。

  习近平总书记强调,惟改革者进,惟创新者强,惟改革创新者胜。安全生产领域改革是一项需要不断攻坚克难的工作,我们要以锲而不舍的定力、奋发有为的进取,扎扎实实推进安全生产改革发展,为首都安全发展保驾护航。